Incostituzionale la legge regionale che prolunga le concessioni di 20 anni

Ennesima doccia fredda per i balneari emiliano romagnoli.
La sentenza della Corte Costituzionale 180/10, depositata in questi giorni, dichiara la parziale incostituzionalità della Legge Regionale dell’Emilia Romagna del 23/7/2009 n. 8.
La sentenza, di fatto, annulla gli effetti della normativa che consentiva il prolungamento delle concessioni a 20 anni.
La situazione, dopo questo ennesimo colpo diventa ogni giorno più preoccupante.
Ecco il testo della sentenza.
“S.180/2010 del 12/05/2010
Udienza Pubblica del 09/03/2010, Presidente AMIRANTE, Redattore FINOCCHIARO
Norme impugnate: Art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna 23/07/2009, n. 8.
Oggetto: Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni – Norme della Regione Emilia-
Romagna – Inserimento dell’art. 8-bis nella legge regionale n. 9 del 2002 – Demanio
marittimo e di zone di mare territoriale – Concessioni demaniali marittime di cui al d.l. n.
400/1993, convertito nella legge n. 494/1993 – Possibilità di chiedere, entro il 31 dicembre
2009, la proroga della durata della concessione fino al massimo di 20 anni a partire dalla
data di rilascio – Lamentata introduzione di automatismo determinante disparità di tr
attamento tra gli operatori economici.
Dispositivo: illegittimità costituzionale parziale
Atti decisi: ric. 63/2009
SENTENZA N. 180
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO,
Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Emilia-
Romagna 23 luglio 2009, n. 8 (Modifica della legge regionale 31 maggio 2002, n. 9 –
Disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di
zone di mare territoriali – in attuazione della legge 27 dicembre 2006, n. 296), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 21-24 settembre 2009,
depositato in cancelleria il 24 settembre 2009 ed iscritto al n. 63 del registro ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
udito nell’udienza pubblica del 9 marzo 2010 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;
uditi l’avvocato dello Stato Anna Lidia Caputi Iambrenghi per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Maria Chiara Lista e Luigi Manzi per la Regione Emilia-
Romagna.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso del 24 settembre 2009 il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 1 della
legge della Regione Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8, (Modifica della legge regionale
31 maggio 2002, n. 9 – Disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di
demanio marittimo e di zone di mare territoriali in attuazione della legge 27 dicembre
2006, n. 296), per violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, anche in
relazione agli articoli 43 e 81 del Trattato dell’Unione europea, nella parte in cui ha
inserito, nella legge regionale n. 9 del 2002, l’art. 8-bis, comma 2, il quale così dispone: « i
titolari di concessioni demaniali marittime di cui al decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400
(Disposizioni per la determinazioni dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime),
convertito, con modificazi oni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, potranno chiedere,
entro il 31 dicembre 2009, la proroga della durata della concessione fino ad un massimo di
20 anni a partire dalla data di rilascio, secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 253,
della legge n. 296 del 2006 ed in conformità a quanto disposto dal presente articolo».
Riferisce il ricorrente che l’intervento legislativo della Regione Emilia-Romagna si
colloca nel solco di una normativa preesistente che attiene alla disciplina dell’esercizio
delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di mare territoriale.
Tuttavia, disponendo nei termini sopra riportati, la norma regionale impugnata violerebbe
l’art. 117, primo comma, della Costituzione, per la incoerenza con i vincoli derivanti
dall’ordinamento comunitario in tema di libertà di stabilimento e tutela della concorrenza
(rispettivamente gli articoli 43 e 81 del Trattato CE) cui detto parametro offre copertura. Ed
infatti la norma regionale prevede ed introduce un diritto di proroga in favore del soggetto
già possessore della concessione, consentendo il rinnovo automatico della medesima.
Detto automatismo determinerebbe una disparità di trattamento tra gli operatori economici
in violazione dei principi di conc orrenza e di libertà di stabilimento.
Non sono infatti previste né procedure di gara né forme idonee di pubblicità afferenti la
procedura relativa al rinnovo, al fine di tutelare le esigenze concorrenziali di altre imprese
presenti sul mercato, in contrapposizione al titolare della concessione scaduta o in
scadenza.
Del resto – prosegue il ricorrente – la procedura selettiva è del tutto auspicabile in
funzione della più proficua utilizzazione della concessione demaniale e del miglior uso
della stessa nell’interesse pubblico.
A conforto della tesi sostenuta, il ricorrente fa presente che è già in corso, in danno
dell’Italia, la procedura di infrazione n. 2008/4908. La Commissione, infatti, ha sollevato
questioni di compatibilità con il diritto comunitario della normativa italiana in materia di
concessioni del demanio marittimo, nonché delle conseguenti iniziative legislative
regionali.
2. – Con memoria del 18 settembre 2009, si è costituita la Regione Emilia-Romagna,
chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o infondata.
Secondo la Regione resistente, la norma impugnata è dettata dal fine di dare
attuazione all’art. 1, commi 251 e 253, della legge n. 296 del 2006, e dalla volontà di
collegare la durata delle concessioni agli investimenti effettuati dal concessionario per la
valorizzazione del bene e delle relative infrastrutture, anziché mantenere il criterio vigente
nella legislazione statale, che si basa, invece, sul principio del rinnovo automatico per un
periodo di sei anni, come previsto dall’art. 1 del d.l. n. 400 del 1993, del tutto svincolato da
qualsivoglia adempimento, suscettibile di migliorare, ottimizzandola, la qualità dei servizi
offerti alla collettività.
La norma regionale impugnata prevede la possibilità di una proroga della durata della
concessione a seguito della presentazione di un programma di investimenti per la
valorizzazione del bene dato in concessione, che, se apprezzato dall’amministrazione di
riferimento, determinerà una maggiore durata del rapporto concessorio, proporzionale alla
tipologia di investimento proposto, al fine di consentire l’ammortamento dei costi e l’equa
remunerazione dei capitali investiti. La ratio della norma – rileva la Regione – è dunque la
stessa della direttiva 2006/123 CE del 12 dicembre 2006 sui servizi del mercato interno, al
62° “considerando”, secondo cui la durata delle concessioni deve essere tale da garantire
l’ammortamento degli investimenti e l’equa remunerazione dei capitali investiti.
Non è in particolare previsto un rinnovo automatico della concessione, come lamentato
dallo Stato, ma unicamente la possibilità, subordinata alla presentazione di un piano di
investimenti e all’assunzione del relativo piano economico, da esercitarsi, fra l’altro, entro
un arco temporale circoscritto (entro il 31 dicembre 2009), di agganciare la durata della
concessione all’investimento assunto e validato dalla competente autorità comunale, per
un termine, non concesso in maniera automatica e proporzionale alla tipologia
dell’investimento.
Non vi sarebbe, dunque, violazione del principio di concorrenza, in quanto la norma
impugnata è preordinata a tutelare il principio dell’affidamento e le legittime aspettative dei
concessionari in ragione dei loro obiettivi di miglioramento delle infrastrutture serventi il
bene demaniale in concessione.
3. – Con memoria del 16 febbraio 2010, l’Avvocatura generale dello Stato ha rilevato
che l’impugnativa attiene al solo comma 2 dell’art. 8-bis della legge regionale n. 9 del
2002, come del resto è reso palese dallo sviluppo argomentativo del ricorso.
In subordine, si rileva come la Regione Emilia-Romagna ometta di considerare che
l’oggetto del giudizio è costituito dalla legittimità costituzionale di una norma regionale per
incompatibilità con i parametri comunitari – artt. 43 (ora 49) e 81 (ora 101) del Trattato 7
febbraio 1992 sull’Unione europea – invocati quali elementi integrativi del parametro
costituzionale di cui all’art. 117, primo comma, Cost., e pertanto risulta inconferente il
richiamo al quadro normativo nazionale, cui è ancorata la difesa regionale.
3.1. – Con memoria del 16 febbraio 2010, la Regione Emilia-Romagna ribadisce che la
norma impugnata non lede i principi costituzionali a tutela della concorrenza, perché
aggancia la durata dei termini della concessione alla consistenza e portata dei piani di
investimento e di valorizzazione del bene dato in concessione.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimità costituzionale dell’art.
1 della legge della Regione Emilia-Romagna 23 luglio 2009, n. 8 (Modifica della legge
regionale 31 maggio 2002, n. 9 – Disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative in
materia di Demanio marittimo e di zone di mare territoriali in attuazione della legge 27
dicembre 2006, n. 296), nella parte in cui ha inserito, nella legge regionale n. 9 del 2002,
l’art. 8-bis, comma 2 – il quale dispone che «I titolari di concessioni demaniali marittime di
cui al d.l. 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a
concessioni demaniali marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 494, potranno chiedere, entro il 31 dicembre 2009, la proroga della durata della
concessione fino ad un massimo di venti anni a partire dalla data di rilascio» – per
violazione dellR 17;art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli articoli 43
(ora 49) e 81 (ora 101) del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in quanto
determinerebbe una disparità di trattamento tra gli operatori economici in violazione dei
principi di concorrenza e di libertà di stabilimento, dal momento che non sono previste
procedure di gara al fine di tutelare le esigenze concorrenziali delle imprese non titolari di
una concessione scaduta o in scadenza.
Il ricorrente ritiene che la norma limiti illegittimamente la concorrenza, mentre la
Regione si difende affermando che la proroga è necessaria per garantire l’ammortamento
degli investimenti effettuati dai gestori degli stabilimenti balneari e che la domanda di
proroga non sarà accettata in ogni caso, ma solo se corredata di un adeguato piano di
investimenti.
2. – La questione è fondata.
2.1. – La norma regionale impugnata viola l’art. 117, primo comma, Cost., per
contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di diritto di
stabilimento e di tutela della concorrenza. Infatti la norma regionale prevede un diritto di
proroga in favore del soggetto già possessore della concessione, consentendo il rinnovo
automatico della medesima. Detto automatismo determina una disparità di trattamento tra
gli operatori economici in violazione dei principi di concorrenza, dal momento che coloro
che in precedenza non gestivano il demanio marittimo non hanno la possibilità, alla
scadenza della concessione, di prendere il posto del vecchio gestore se non nel caso in
cui questi non chieda la proroga o la chieda senza un valido programma di investimenti.
Secondo la Regione Emilia-Romagna, invece, la norma impugnata si giustifica perché
collega la durata delle concessioni agli investimenti effettuati dal concessionario per la
valorizzazione del bene e delle relative infrastrutture. La norma regionale impugnata
prevederebbe, infatti, la possibilità di una proroga della durata della concessione solo a
seguito della presentazione di un programma di investimenti per la valorizzazione del bene
dato in concessione, che, solo se apprezzato dall’amministrazione di riferimento,
determinerà una maggiore durata del rapporto concessorio, proporzionale alla tipologia di
investimento proposto, al fine di consentire l’ammortamento dei costi e l’equa
remunerazione dei capitali investiti. Non vi sarebbe, dunque, violazione del principio di
libertà di concorrenza, in quanto la norma impugnata sarebbe preordinata a tutelare il
principio dell’affidamento e le legittime aspettative dei c oncessionari, in ragione dei loro
obiettivi di miglioramento delle infrastrutture serventi il bene demaniale in concessione.
Questo argomento, però, avrebbe un senso solo se – per ipotesi – la norma impugnata
avesse lo scopo di ripristinare la durata originaria della concessione, neutralizzando gli
effetti di una precedente norma che, sempre per ipotesi, avesse arbitrariamente ridotto la
durata della stessa. Nel caso all’odierno esame, invece, si tratta della proroga di una
concessione già scaduta, e pertanto non vi è alcun affidamento da tutelare con riguardo
alla esigenza di disporre del tempo necessario all’ammortamento delle spese sostenute
per ottenere la concessione, perché al momento del rilascio della medesima il
concessionario già conosceva l’arco temporale sul quale poteva contare per ammortizzare
gli investimenti, e su di esso ha potuto fare affidamento.
Al contempo, la disciplina regionale impedisce l’accesso di altri potenziali operatori
economici al mercato, ponendo barriere all’ingresso tali da alterare la concorrenza tra
imprenditori.
La norma impugnata determina, dunque, un’ingiustificata compressione dell’assetto
concorrenziale del mercato della gestione del demanio marittimo, invadendo una
competenza spettante allo Stato, violando il principio di parità di trattamento (detto anche
“di non discriminazione”), che si ricava dagli artt. 49 e ss. del Trattato sul funzionamento
dell’Unione europea, in tema di libertà di stabilimento, favorendo i vecchi concessionari a
scapito degli aspiranti nuovi.
La previsione di una proroga dei rapporti concessori in corso, in luogo di una
procedura di rinnovo che «apra» il mercato, è del tutto contraddittoria rispetto al fine di
tutela della concorrenza e di adeguamento ai principi comunitari (sentenza n. 1 del 2008).
Queste conclusioni sono del resto avvalorate dai rilievi formulati dalla Commissione
europea nella suddetta procedura di infrazione, secondo cui la Repubblica italiana è
venuta meno «agli obblighi che le incombono ai sensi dell’articolo 43 del Trattato CE»,
prevedendo un diritto di preferenza a favore del concessionario uscente nell’ambito della
procedura di attribuzione delle concessioni del demanio pubblico marittimo.
Pertanto, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della
Regione Emilia-Romagna n. 8 del 2009.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Emilia-
Romagna 23 luglio 2009, n. 8 (Modifica della legge regionale 31 maggio 2002 n. 9 –
Disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di Demanio marittimo e di
zone di mare territoriali – in attuazione della legge 27 dicembre 2006, n. 296), nella parte
in cui ha inserito nella legge regionale n. 9 del 2002 l’art. 8-bis, comma 2.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il
12 maggio 2010.
F.to:
Francesco
AMIRANTE,
Presidente
Alfio FINOCCHIARO,
Redattore
Giuseppe DI PAOLA,
Cancelliere
Depositata in
Cancelleria il 20
maggio 2010.
Il Direttore della
Cancelleria
F.to: DI PAOLA”

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